关于对我市深化乡镇机构改革的调查与思考

　　 我市新一轮乡镇机构改革于2005年开始，根据《中共吉林省委吉林省人民政府关于免征农业税综合配套改革试点实施意见》的要求，遵照“精简、高效、服务”的原则，在全市各县（市区）乡镇政府全面展开。通过几年来的运行情况看，乡镇政府的工作有了一定起色，基本做到了为“三农”服务，农村面貌有了很大的变化，农民的收入不断增加，农民的生活得到了改善，农村社会更加和谐。改革取得了初步成效，但还存在一些问题，有待进一步的探索和研究。

　　一、我市乡镇政府职能及机构运行现状

　　（一）政府职能定位情况。改革后乡镇政府职能主要定位于加强社会管理，强化公共服务，加强政治文明、精神文明和生态文明建设，促进乡镇各项事业有序发展。一是强化服务职能，体现“小政府，大服务”的服务方向。提高服务水平，提高办事效率，提高为“三农”服务的能力。拓宽服务渠道，改进服务方式。通过“一站式“服务及办事代理制等多种方式，方便群众办事，推进依法行政，按照法律法规履行职责，综合发挥人民调解，行政调解和司法调节作用，及时化解农村社会矛盾，确保社会稳定。进一步改善民生，加强社会管理，推进基层民主，促进农村和谐。二是加强宏观调控，改善农村经济发展环境。尊重农民的生产经营自主权，做好乡村发展规划，促进产业结构调整，落实支农惠农措施，围绕促进经济发展，增加农民收入，建立协会与市场相适应、激励与业绩相一致的工作运行机制。大力发展绿色农业、生态农业。发挥本地农业特色优势，提高农业生产科技水平，建设一批与市场接轨的特色农业项目。以转变经济发展方式为主线，依托产业资源，引进具有带动辐射作用的农副产品加工企业，建设具有市场竞争优势的产业基地，推行“公司+基地+协会+农户”的模式，培育产业龙头，引导农民适应形势并进入市场，切实维护农民的合法权益。

　　（二）机构和人员编制运行情况。改革后乡镇政府机关内设机构按规定的“三办一所”：即党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所设置。二是事业单位按规定的中心、站设置。三是乡镇设置人民武装部。四是重新核定领导职数，精简了人员和编制。乡镇机关领导职数的使用按干部任用程序由组织部组织实施，乡镇机关行政编制和乡镇事业单位编制的使用，在乡镇进行了公示后竞争上岗，实行了一人多职或一岗多职，整合了人力资源。五是创新了事业站所管理体制。乡镇事业中心、站，实行以上级主管部门管理为主，乡镇协调管理的体制，从职能划分，均为公益性财政全额拨款事业单位。

　　二、存在的主要问题

　　（一）责多权少，职能转变不到位。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府除了没有领导下级人民政府和进行行政机关人事任免、考核等职权外，在管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、司法、计生等行政工作及其他各个方面，与县级以上地方各级政府具有基本相同的职能。但在实际工作中，乡镇政府的上述职能大部分被上级政府职能部门所代替，职权上收，责任下压现象严重。如：计划生育、社会治安综合治理、安全生产、森林防火、防汛等诸多“一票否决”，造成乡镇政府“责权不一”。2005年乡镇机构改革的指导思想和职能转变的目的是由领导型向服务型转变，不断强化政府的服务功能。但由于长期受传统的行政管理体制的影响，部分乡镇干部在思想认识上还存在误区，服务理念欠缺，服务意识落后，官本位思想严重，服务职能履行不到位，严重削弱了乡镇政府的服务功能。

　　(二)管理服务难度加大。乡镇布局调整后，乡镇行政区域人口的增加和面积的增大，乡镇中心的辐射半径和覆盖人口过大，降低了中心的服务效率，无形中增加了群众办事的难度和行政运行成本，影响了农村经济社会发展。

　　(三)内设机构运行矛盾突出。2005年以来，按照全省统一乡镇改革意见，乡镇的行政机构设立“三办一所”，即：党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所。通过三年的运行来看，有的办公室没有达到改革的初衷，如社会管理办公室由于办公室的组成人员其工作性质、工作职责、服务对象均有所不同，因此，在实际工作中基本还沿袭改革前助理员制的工作模式，上下对口协调，对口安排部署，没有体现出社会管理办公室的社会服务职能。另外，由于乡镇领导分工不同，因此，一个办公室人员有多位领导分管，经常形成工作上的“撞车”，安排上不顺畅，影响了工作的正常开展。

　　（四）站所管理体制不畅。目前乡镇站所处于垂直管理，“三权”在上，对乡镇党委政府统一协调布局带来一定障碍，形成了“管人的看不到人，看人的管不了人”，主管部门随意调动，乡镇缺乏对其制约权，对于整合全镇的工作力量，推动全镇各项工作开展带来了很多弊端和问题。另一方面站所活力不足。目前大多数站所业务单一，运行活力不足。如：一是在乡镇下设的农科站、经管站、农技站、畜牧站、林业站、水管站等职能单一，除一年当中季节性的工作外，其余时间无所事事。二是部分站所职能弱化。如：经管站原承担着指导农村经济组织建设、监管并减轻农民负担等职能，随着农业税的取消，其职能已大大弱化，职能只负责对村级财务的管理，与镇财政所的职能相近。

　　（五）办公经费严重不足。目前乡镇的所有经费支出，除工资纳入到上级财政预算外，其余基本没有任何经费，这种财力紧张的局面，不仅造成乡镇正常工作难以开展，经费难以保障，更谈不上通过乡镇自身积累发展社会事业，解决群众反映的难点热点问题。随着税费改革和机构改革的不断深化，撤并后乡村两级的债务问题突出的表现出来，已影响到乡镇的稳定。尤其是过去兴办的公益事业（如学校、卫生院、养老院等），造成的乡村不良债务数额巨大，乡镇公共事业和公共设施建设、社会事务管理、自身日常运转等各个方面都需要大量的资金开资，乡镇的正常经费运行已很困难，根本没有能力偿还这些债务。

　　三、解决的对策

　　（一）深化行政体制改革，切实转变政府职能。乡镇政府机构改革的重中之重是转变职能。随着市场经济体制改革的深化和政府职能的转变，乡镇政府不再直接参与社会生产和经济活动，要通过深化乡镇管理体制改革，进一步推进乡镇政府职能由管理型向服务型转变，改变那种越位、缺位、的被动局面，建立权责一致的乡镇政府组织。要围绕经济社会发展，科学界定乡镇政府的职能。要根据国家法律法规和社会主义市场经济规律及农村基本经济制度的特点及“三农”发展需要，从“执行政策、发展经济、搞好服务、维护稳定”等综合考虑各种因素界定职能，按照发展改革的需要合理配置编制。精简编制和人员不是改革的最终目的，合理配备编制，实现社会效益的最大化才是改革的必然要求。要对行政区域人口数量多，辐射半径大，政府所在地的中心城镇等，根据实际工作需要，在编制配置政策上要给予倾斜，为新农村建设注入生机与活力。

　　（二）理顺管理体制，提高工作效能。要进一步理顺管理体制，完善乡镇功能，有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置。要明确划分垂直管理部门和乡镇权、责关系。凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，不能转交给乡镇政府承担；确需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的‘一票否决’事项和各种‘升级达标’评比活动，对乡镇工作的考核应由县委、县政府统一组织实施，使乡镇能够结合自身的实际情况，拥有更多精力、人力和财力用于关注“三农”，服务农村经济社会发展上来。权力要下移，要整合乡镇站所力量，发挥各种潜能，深化站所的管理体制改革，由原来的“条条管理”变为“条块管理结合”。建议乡镇各站所的经费由上级主管部门管理，在用人上要征求乡镇党委政府的意见，以乡镇管理为主，上级主管部门只做业务指导。凡能下放给乡镇的权力要下放给乡镇，对实行县主管部门和乡镇双重管理的站所，以乡镇管理为主，避免乡镇党委政府管事不管人的现象，合理的利用人才，更好地为发展农村经济服务。要创新管理手段，加强监督管理。进一步提高乡镇的整体工作效能，推进乡镇整体工作开展，提高乡镇政府的服务能力和水平。

　　（三）科学设置岗位，各尽其职、各负其责。在内设机构岗位设置上要在“三办一所”的基础上，应当按照各个办公室的工作性质、工作特点和服务对象，科学设置岗位，各自履行自身职责，确保各项工作科学、规范、高效、有序地开展。同时要强化干部的服务理念，提高服务意识。加强干部的动态管理、目标考核、业务培训、切实提高工作能力和服务水平，解决当前人员素质不高、服务本能差问题，树立竞争意识，调动他们的积极性、能动性和创造性，提高政府的管理服务质量。

　　（四）整合机构编制资源，实施分类改革。坚持政事分开，调整优化乡镇事业站所设置。一是对乡镇事业站所进行分类改革，将具有行政职能的并入乡镇机关，如：将经管站可以与财政所合并，将林业站、水管站划入政府序列，对职能弱化的站所予以撤销或合并。二是综合设置农业服务机构。对农技、农机、畜牧等合并设立农业技术服务中心。三是综合设置建设管理机构。把村镇建设、环境卫生，市政公用设施，规划建设等合并为建设服务中心。四是综合设置文化教育机构。能够下放给乡镇管理的权限下放到乡镇，主管业务部门主要是抓好业务指导和培训，提高各中心、站人员的业务素质，更好的为“三农”服务。

　　（五）加大投入，促进各项事业健康发展。要把乡镇的办公经费纳入到县级政府的财政预算，在保证办公经费的基础上根据该乡镇的招商引资、项目建设和财政税收完成情况，制定相关的税收分成政策，赋予乡镇更多的财权。加大民生改善力度，扩大农村社会保险覆盖范围，进一步推进农村新型合作医疗制度，加大卫生、教育的投入，加强乡镇卫生院和乡村学校的建设，切实解决乡村医务人员和教师的后顾之忧，充分调动乡镇工作的积极性，增强乡镇自我发展的能力，促进乡镇各项事业健康发展。